红十字志愿服务风险防范

王凯

　　志愿服务是国际红十字运动七项基本原则之一，是我国红十字会组织从事人道救助工作的重要形式和内容，红十字志愿者是各级红十字组织的重要人力资源，也是从事志愿服务最早的组织之一。红十字志愿者开展的志愿服务，为实现红十字会的宗旨和任务，做出了巨大的贡献。我国自红十字组织管理体制理顺以来，由于机构编制有限，十分重视志愿者的作用。志愿者的数量大幅增加，志愿者服务的范围不断扩大，志愿服务功能逐渐增强，出现了红十字志愿服务蓬勃开展的良好局面。为加强志愿服务和志愿者的管理，一些地区红十字会组织制定了本地区的红十字志愿者服务管理（注册）办法，为规范红十字志愿服务起到了很好的作用。但是，我们应该看到，志愿服务同其他社会活动一样，存在着各种风险。志愿者的管理，也包含着风险管理，而且是社会团体特有的人力资源管理的重要内容，然而，当前在这方面，既缺乏法律约束，也缺少规章制度，同时，组织措施和风险防范的意识、知识都十分缺乏。本文希望就此问题同大家交流一下学习体会，旨在推动红十字志愿服务能够更加规范有序地开展。

　　一、志愿服务的法律环境

　　志愿服务在世界各国蓬勃发展，涉及领域也在不断扩大，但立法却相对滞后，就连国际上志愿服务发达的国家，也少有专门针对志愿者或志愿服务的法律或法规。纵观世界各国非营利组织法，《波兰公益活动及志愿制度法》起到了引领作用。该法用九项条款，将志愿服务组织条件、志愿者的权利和义务作出了详尽具体的规定。其中规定“开展志愿服务的组织要告知志愿者其所提供的服务对健康及安全构成的一切风险，以及防护这些风险的规则；根据其它规定中适用于雇员的那些规则，为志愿者提供安全和卫生的服务环境，包括相关的医疗检查、人身防护及工作中的安全和卫生事务培训。”同时，还规定“根据公共健康保险相关条例，志愿者享有保险利益。”、“对于提供服务期限不满30天的志愿者，必须为其提供事故保险。”此外，欧洲青年志愿者组织规定“志愿者可以得到资助、食物、住宿以及他们基本费用的报销，包括旅行、保险和培训”；联合国开发计划署专题报告《志愿精神在中国》中提出“招募单位应向志愿者提供人身意外伤害保险、大病医疗保险和住院附加保险”。

　　在我国，颁布了一些关于志愿服务的地方法规和部门规章，其中涉及风险防范的内容很少。《黑龙江省志愿服务条例》规定“有条件的志愿者组织，可根据志愿者所从事志愿服务的需要，为参加志愿服务的志愿者提供必要的经费和相应的人身保险”等。《银川市青年志愿服务条例》等也作了相应的规定。

　　二、志愿服务的法律关系

　　志愿服务的法律关系，主要是志愿服务组织-志愿者-服务对象之间的关系。红十字会组织是社团组织，不是国家行政机关，与志愿者不是行政管理的上下级关系，红十字会也不是企业，志愿者不从中获取劳动报酬，所以，也不是雇佣关系，而是一种基于平等原则下的民事关系。具体说是一种契约关系，包括口头或书面表达的一致性的约定。从合同法角度看红十字会关于志愿者的招募具有要约、邀请的性质，志愿者参加则是一种要约；红十字会组织经审查后，认定符合条件并进行登记或注册是一种承诺。至此，双方就达成了一种合同关系。只是有别于一般合同中的经济利益性。志愿者与服务对象之间也是一种合同（契约）关系，志愿服务行为是基于道德和社会责任，自愿贡献个人时间和精力，无偿为服务对象提供服务的行为，志愿者为自己设定单方义务，不需要对方的给付行为，这在我国民法学上称之为单务合同（另一种为双务合同）。当然并不排除服务对象提供一些必要的条件，包括差旅费、住宿、工作餐，以及提供其它的配合条件等。志愿者与服务对象的服务也可以通过签订协议或合同书以示规范，这是符合普通民事行为的操作程序和构成要件的。这不仅把志愿者的权利、义务具体化，还可以获得必要的协作，提高服务效率，保障志愿者的合法权益。

　　三、志愿服务风险的法律责任

　　红十字志愿服务是红十字会组织依法开展的工作，红十字志愿者是红十字组织招募的义工，红十字志愿者是以红十字组织的身份进行的服务，所以红十字志愿服务的法律主体是红十字会。红十字会组织对志愿者负有法律和伦理责任。《深圳市义工服务条例》对此作出了明确规定：“义工根据义工服务组织的安排在开展服务期间，造成服务对象或者第三人损害的，有关的义工服务组织应依法承担民事责任。但义工服务组织与服务对象有约定的除外。义工服务组织承担民事责任后，有权向故意或有重大过失的义工追偿部分或者全部赔偿费用。服务对象在接受义工服务过程中对义工造成的损害，应当承担民事责任。义工服务组织应当支持受损的义工向有关的服务对象追偿损失，并提供必要的帮助。”当服务对象不能赔付或不能及时赔付时，义工组织应先行垫付，再向损害人追偿。

　　四、志愿服务风险形式与内容

红十字志愿服务的风险管理，涉及的领域十分广泛。包括志愿服务组织及员工风险，志愿者风险、服务对象风险；还包括人身伤害风险、财产、建筑、设备风险、合作伙伴风险、公众风险、声誉风险。从人力资源管理角度讲，可分为招聘风险、绩效风险、成本风险、培训风险和志愿者管理风险。从预防角度讲，还可分为已知风险、可预知风险、不可预知风险。

　　五、志愿服务的风险防范

　　1、加快志愿服务的立法进程。我国目前缺少全国性的志愿服务法律法规，志愿服务的法律主体、法律责任和法律义务不明确，防范措施也缺少法律强制性。尽管一些省、市进行了地方立法，由于规范范围狭隘，大多只针对青年志愿者，而且对志愿服务风险防范的条文大多缺如，所以不能很好地起到规避志愿服务风险的作用。

　　2、建立管理制度并付诸实施。不管有多少有关志愿者和志愿服务的法律，都不能替代良好的、完善的制度和管理实践。任何法律都不可能涵盖志愿服务活动和志愿服务组织可能遇到的所有问题。特别是我国现阶段志愿服务仍处于发育阶段，此类法律可能还会不利于志愿服务的发展和延缓公民参与志愿服务，因而强调完善的制度和良好的管理是相当重要的。

　　3、加强志愿服务风险防范的能力建设。首先，志愿服务组织要学会和掌握识别风险、预测风险，这样才能有组织、有计划、有措施地予以防范；其次，是建立风险评估机制，对志愿服务的每个环节、每个领域可能发生的风险做出评估，由专人在规定的时间完成；再次，是做好风险防范预案、对一般风险和特殊风险都有应对措施，在立足防范的基础上，如发生了事故，也能把损失控制在最小的范围，防止损失的扩大和延续。

　　4、在重点环节上加强防范。一是，在招聘时严格审查，不良记录者要限制其参加相关项目志愿服务，如有经济不良行为者，一般不能从事于筹资和涉及钱物的志愿服务。二是，必须注册，要理解和承认志愿服务的章程并履行手续。三是，必须进行培训，使其理解和掌握开展志愿服务的规定和技能，严格按规定行事，遵守安全规则，应对危机事态，并签字承认参加了这样的培训。四是，特殊事项要单独约定，比如对于风险较大的志愿服务，例如参加抗灾救灾活动等，一般不开展危险性较大的志愿服务和单独的志愿服务；五是，必须明确志愿服务的界定范围，只有通过注册的志愿者，在志愿服务组织的安排下，从事时间、地点、对象和内容已经规定了的志愿服务，才能认定为是该组织的志愿服务活动。志愿者个人进行的不具有上述性质的服务行为，只视为个人行为，不视为有组织的志愿服务活动。六是，在志愿服务结束时立即进行总结，宣布志愿服务结束，对以后延发的一些问题，原则上不予负责。七是，平衡需求和分担风险，当遇有高风险的服务需求和拥有富于冒险精神的志愿者时，如何进行此项目，需要周密安排和谨慎行事。为分担志愿服务风险，可借鉴国外作法，为志愿者购买保险，建立风险预备金等。

　　总之，我国红十字志愿服务历史悠久，但规范的规模活动还处于初创阶段，开展针对志愿服务风险防范的研究，对于红十字志愿组织的健康发展将起到积极的推动作用。

（作者系辽宁省本溪市红十字会常务副会长）